Блоги членов Совета

Рекомендации Совета по итогам специального заседания Совета на тему "Права человека в миграционной политике", состоявшегося 24 декабря 2012 г.

Приложение 1

к протоколу заседания

Совета № 13 от 24.12.2012 г.

РЕКОМЕНДАЦИИ

Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека по итогам специального заседания

на тему «Права человека в миграционной политике» 24 декабря 2012 г.

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, заслушав доклад заместителя руководителя Федеральной миграционной службы России А.А. Фоменко, представителей других федеральных органов исполнительной власти, правозащитных и иных общественных организаций, а также экспертов, отмечает наличие изменений в правовом положении фактически проживающих в Российской Федерации граждан бывшего СССР, необоснованно, по мнению ФМС России, документированных паспортами граждан Российской Федерации, либо не приобретших гражданства Российской Федерации в установленном порядке. Полагая важным дальнейшее развитие и реализацию позитивной и эффективной миграционной политики, Совет принимает настоящие Рекомендации.

1. О поправках от 12.11.2012 г. в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 г. (далее – «поправки») и законопроектах об упрощении порядка приобретения гражданства Российской Федерации бывшими гражданами СССР

По мнению Совета, внесенные Федеральном законом от 12.11.2012 г. № 182-ФЗ поправки в Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» не в полной мере урегулируют правовое положение значительной части бывших граждан СССР, проживающих в России фактически.

Разделяя озабоченность правозащитников и ФМС России многочисленными фактами несоблюдения процедуры приобретения гражданства Российской Федерации в период до 2002 года (в основном, в российских консульствах), - с одной стороны, и наличием множества судебных решений о незаконности признания недействительными паспортов граждан Российской Федерации, – с другой, Совет полагает, что ни один человек не должен быть лишен паспорта гражданина Российской Федерации при отсутствии его вины, т.к. граждане не могут нести ответственность за ненадлежащее оформление либо несохранность решения о приобретении ими гражданства.

Поправки не предусматривают ни процедуры доказывания, ни способов участия в ней граждан бывшего СССР, необоснованно, по мнению ФМС России, документированных паспортами граждан Российской Федерации. При этом, нежелающие проходить повторную процедуру принятия в гражданство лица привлекаются к недопустимо репрессивной мере – депортации (фактически – в никуда).

Совет отмечает, что даже в случае использования заявителем подложных документов или сообщения им заведомо ложных сведений, на основании которых принималось решение о приеме в гражданство Российской Федерации, законодательством предусмотрена судебная процедура доказывания этого факта органами ФМС России (п. 53 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 14.11.2002 г. № 1325 – далее «Положение»).

Установление факта неприобретения лицом гражданства Российской Федерации и незаконности документирования его российским паспортом должно производиться органами ФМС России в судебном порядке согласно ст. 22 Федерального закона от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и п.п. 51 - 53 Положения, для чего следует конкретизировать распространение судебного порядка отмены решений по вопросам гражданства по любым основаниям их принятия.

В целях урегулирования правового положения граждан бывшего СССР, необоснованно, по мнению ФМС России, документированных паспортами граждан Российской Федерации до 2002 г., и ранее не приобретших гражданства Российской Федерации, если решение о приобретении ими гражданства Российской Федерации не принималось, в случае нежелания принимать гражданство Российской Федерации необходимо выдать им виды на жительство в заявительном порядке, без соблюдения многолетней процедуры «легализации».

Для этого следует внести изменение в ч. 2 ст. 41.1. Федерального закона от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», изложив ее в следующей редакции:

«2. Лица, указанные в части первой настоящей статьи, могут урегулировать свой правовой статус на основании волеизъявления о приеме в гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом или о выдаче вида на жительство в заявительном порядке без соблюдения условий, предусмотренных Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

В случае же, если решение о приобретении ими гражданства принималось, то изменений в законодательство вносить не требуется, следует применить абз. 2 п. 55 Положения: «При отмене решения о приобретении гражданства Российской Федерации лицу, проживающему на территории Российской Федерации, выдается вид на жительство лица без гражданства или вид на жительство иностранного гражданина».

Учитывая правовую природу гражданства как устойчивой правовой связи лица с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей и в целях ее упрочения, необходимо восстановить из ранее действовавшего Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28.11.91 г. норму о пресекательном сроке отмены решения о приеме в гражданство Российской Федерации – отмена возможна в течение пяти лет после приема.

Для этого статью 22 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «Основания отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации» предлагается изложить в следующей редакции:

«Решение о приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации, а также о первичной выдаче документа, удостоверяющего гражданство РФ, подлежит отмене, если будет установлено, что данное решение принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений устанавливается в судебном порядке.

Отмена решения о приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации, а также о первичной выдаче документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, возможна в течении пяти лет со дня принятия такого решения».

Законодательство предусматривает единственное основание прекращения гражданства Российской Федерации – добровольный отказ от него, что происходит путем проведения специальной процедуры, завершающейся принятием решения полномочного органа о регистрации прекращения гражданства Российской Федерации.

В связи с этим, внесенные Федеральным законом от 12.11.2012 г. № 182-ФЗ поправки в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» не учитывают возможного наличия у многих лиц указанной категории гражданства Российской Федерации, приобретенного по ранее действовавшему законодательству, которое является первичным, при отсутствии доказательств их добровольного выхода из гражданства Российской Федерации (в т.ч. решения полномочного органа Российской Федерации о регистрации прекращения гражданства).

В эту категорию также входят:

- так называемые «граждане бывшего СССР, не приобретшие иного гражданства и оставшиеся в результате этого лицами без гражданства» (п. «б» ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»),

- бывшие граждане СССР, имеющие доказательства приобретения гражданства другого государства,

признанные гражданами Российской Федерации Законом РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28.11.91 г. и ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» от 24.05.99 г. (по рождению в РСФСР, по родителям, по постоянному проживанию в РСФСР на 06.02.92 г., и др.).

Все они подлежат документированию паспортами граждан Российской Федерации в заявительном порядке, поскольку сохраняют гражданство Российской Федерации, приобретенное первично.

В этой связи Совет концептуально поддерживает законопроект № 191469-6, внесенный в Государственную Думу 17 декабря 2012 г. депутатом Свергуновой М.Н., о документировании паспортами граждан Российской Федерации лиц, приобретших гражданство Российской Федерации по ранее действовавшему законодательству и не отказавшихся от него в установленном порядке.

Совет повторно предлагает вернуться к упрощенному порядку приобретения гражданства для проживающих в России бывших граждан СССР, восстановив в Федеральном законе от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» часть 4 статьи 14 в следующей редакции:

«Иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, или их прямые потомки, и постоянно фактически проживающие на территории Российской Федерации в течение пяти лет, либо получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации или вид на жительство, принимаются в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных пунктами "а", "в" и "д" части первой статьи 13 настоящего Федерального закона, если они заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации».

Кроме того, необходимо ускорить рассмотрение внесенных в Государственную Думу законопроектов об упрощенном порядке приобретения гражданства Российской Федерации соотечественниками, проживающими за рубежом.

Совет поддерживает одобренные Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству законопроекты № 139669-6 и № 643855-5 о внесении изменений в Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», внесенные в Государственную Думу соответственно членами Совета Федерации В.М. Джабаровым, И.М.-С. Умахановым, В.А. Фетисовым и членом Совета Федерации М.М. Капурой.

Необходимо принять исчерпывающие меры к немедленному прекращению позорящей государство массовой практики продажи паспортов, регистрации по месту жительства, разрешений на трудовую деятельность и др. через объявления и Интернет, выявлению и закрытию каналов их сбыта (в т.ч. интернет-ресурсов) и привлечению к ответственности виновных лиц.

Для Российской Федерации как приемника СССР давно назрела необходимость присоединиться к Конвенции о сокращении безгражданства (заключена в г. Нью-Йорке 30.08.1961 г. Вступила в силу 13.12.1975 г. Россия не участвует). Заложенные в Конвенции уставные основополагающие ценности разделяются Российской Федерацией и отражены в российском законодательстве. Совет предлагает МИД России инициировать процедуру присоединения к Конвенции.

Совет также считает в высшей степени необходимым скорейшую разработку конкретных критериев для приоритетного порядка приобретения гражданства Российской Федерации прямым потомкам уроженцев Российской Империи - носителей русского языка и русской культуры, считающих Россию своей родиной, желающим переселиться в Российскую Федерацию, а также мер их экономического и социального стимулирования с учетом возможностей регионов.

Для этого необходимо конкретизировать понятие соотечественников, определенное в Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» от 24.05.99 г.

2. О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства из числа граждан бывшего СССР, длительное время проживающих в Российской Федерации фактически

Совет констатирует, что по-прежнему с большими трудностями в «легализации» сталкиваются иностранные граждане и лица без гражданства из числа граждан бывшего СССР, длительное время фактически проживающие в Российской Федерации.

Излишне забюрократизированная процедура выдачи им разрешения на временное проживание и вида на жительство, осложненная квотированием, бессмысленной необходимостью выезда за пределы России и повторного въезда для продления срока временного пребывания нуждается в скорейшем упрощении.

Совет предлагает отменить для вышеназванной категории лиц квотирование разрешений на временное проживание и установить возможность продления срока временного пребывания в территориальном органе ФМС по месту пребывания без выезда за пределы России.

Статьями 61 и 7 Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» установлены требования о предоставлении иностранным гражданином для выдачи ему разрешения на временное проживание (продления срока временного проживания), сертификата об отсутствии ВИЧ-инфекции и доказательств отсутствия непогашенной или неснятой судимости. Наличие ВИЧ-инфекции и непогашенной или неснятой судимости перечислены в основаниях аннулирования разрешения на временное проживание.

По мнению Совета, эти ограничения не вызваны необходимостью, противоречат нормам международного права, практике Европейского суда по правам человека и подлежат исключению из закона.

Во избежание излишней загруженности подразделений миграционной службы миграционный учет иностранных граждан целесообразно проводить в пункте пропуска через государственную границу, а при въезде в Российскую Федерацию в целях пребывания следует возложить на них обязанность оформить за свой счет полис медицинского страхования на все время пребывания.

Необходимо активизировать работу над нормативным урегулированием процедуры установления личности заявителя, по мнению ФМС России, не имеющего действительного удостоверяющего личность документа (ч. 5 ст. 41.4. Федерального закона от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»), поскольку отсылочный Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» такой процедуры не предусматривает.

В целом же наиболее эффективным способом решения проблем в «легализации» проживающих в России бывших граждан СССР является однократная мера по выдаче им документов о законности проживания (пребывания) в Российской Федерации в максимально упрощенном (заявительном) порядке, после чего возможно ужесточить законодательство об ответственности за незаконную миграцию.

Совет считает исключительно прогрессивным утверждение Президентом РФ 13 июня 2012 г. Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года и считает, что заложенные в ней гуманитарные ценности должны стать целями миграционной политики Российской Федерации на долгие годы.

Совет предлагает интенсифицировать работу Правительственной комиссии по миграционной политике с целью реализации Концепции и создать рабочую группу для работы над первым этапом ее реализации (2012 - 2015 годы) со следующим планом работы:

а) разработка и принятие нормативных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию целей, задач и основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации;

б) разработка и апробация программ в рамках реализации основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации;

в) создание центров содействия иммиграции в Российскую Федерацию и медицинского освидетельствования иммигрантов, в том числе за рубежом;

г) создание инфраструктуры для проживания трудовых мигрантов на основе государственно-частного партнерства;

д) создание инфраструктуры для интеграции и адаптации трудовых мигрантов, включая центры информационной и правовой поддержки, курсы изучения языка, истории и культуры Российской Федерации;

е) проведение выборочных исследований, включающих вопросы внутренней и международной миграции.

Предлагается организовать способы системного взаимодействия между Советом и ФМС России с целью совместной разработки федеральных законов, подлежащих принятию в исполнение Концепции (этап до 2015 года), а также мониторинг ее исполнения.

В рамках подписанного 24 декабря 2012 г. Соглашения о сотрудничестве между ФМС России и Советом рекомендовать ФМС России организовать обсуждение разрабатываемых проектов девяти законов с членами и экспертами Совета, сразу после их подготовки.

При ужесточении ответственности за незаконную миграцию Совет рекомендует не усиливать уголовную ответственность в связи с невысокой эффективностью этой меры из-за большой коррупционности.

3. О скорейшем исполнении ранее принятых поручений о государственных обязательствах по финансированию жилищного обустройства вынужденных переселенцев и внутриперемещенных лиц

Совет обращает внимание на необходимость скорейшего исполнения поручений Президента РФ Д.А. Медведева от 20 сентября 2010 г. № Пр-2736 и от 5 июля 2011 г. № Пр-1889 соответственно о необходимости подготовки нового порядка оказания государственной поддержки гражданам, утратившим жилье в результате кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно, и о развитии нового порядка государственной и общественной поддержки вынужденных переселенцев.

Совет считает, что Правительство РФ к 2016 году должно завершить все мероприятия по жилищному обустройству вынужденных переселенцев.

При этом необходимо, чтобы постановка вынужденных переселенцев на жилищный учет производилась по месту фактического проживания, которое может подтверждаться регистрацией по месту жительства или месту пребывания, судебным решением, либо по месту фактического проживания лица, не имеющего регистрации, по его заявлению.

Совет повторно рекомендует Минрегионразвития России и Минфину России интенсифицировать выработку решений относительно форм государственной помощи жилищному обеспечению граждан, покинувших Чеченскую Республику и имеющих намерение обосноваться в других регионах России. Одновременно необходимо разработать нормативный акт, гарантирующий выделение бюджетных средств на решение проблемы жилищного обустройства вынужденных переселенцев и лиц, утративших жилье в результате вооруженных конфликтов внутригосударственного характера.

4. О реализации новой редакции Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом

Важное значение имеет утверждение Президентом РФ 14 сентября 2012 г. новой редакции Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

По мнению Совета, органам законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующим в реализации Государственной программы, и Минрегиону России необходимо принять меры к обеспечению жилищного обустройства соотечественников и членов их семей в первоначальный после переселения период. Это может быть сделано путем создания в регионах рынка доступного жилья (сети дешевых доходных домов, предоставления жилья из маневренного фонда и др.). Важным подспорьем могли бы стать специальные меры по обеспечению доступа участников Государственной программы к ипотечному кредитованию, а также региональные программы строительства доступного жилья с привлечением средств переселившихся соотечественников, местных жителей и работодателей, а также развитие трудоустройства, в том числе самозанятости.

В целях стимулирования и организации процесса добровольного переселения соотечественников на постоянное жительство в Российскую Федерацию, содействия социально-экономическому развитию регионов и решения демографических проблем в первую очередь на территориях приоритетного заселения рабочей группе Совета по миграционной политике и защите прав человека в межнациональных отношениях следует организовать с ФМС России и органами власти субъектов Федерации мониторинг исполнения Государственной программы.

5. О сокращении нелегальной миграции и практике выдворения за пределы Российской Федерации

Совет предлагает ФМС России урегулировать правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Российской Федерации на основании патента на трудовую деятельность. Продление срока действия патента продлевает и срок разрешенного пребывания, но в правоприменительной практике не урегулирован вопрос о необходимости продления такому лицу регистрации, которая оформляется не всем продлившим патент.

МИД России и ФМС России необходимо проанализировать практику применения статьи 3 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Узбекистан о взаимных поездках граждан от 30 ноября 2000 г., учитывая, что Республика Узбекистан в нарушение ст. 28 Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. ограничивает транзитный выезд своих граждан через Россию в третьи страны необходимостью получения стикера – разрешительной записи для выезда за границу. Разрешительный выезд в третьи страны, не вызванный достижением конституционно значимых целей, противоречит основополагающим правам человека и требует дипломатического реагирования вплоть до изменения действия Соглашения.

В связи с крайне длительным оформлением документов посольством Узбекистана на возвращение граждан Узбекистана на родину Совет просит МИД России провести необходимые мероприятия, направленные на ускорение решения вопросов выдачи гражданам Узбекистана свидетельств на возвращение.

Совет считает, что все лица, возвращение которых в страну прежнего пребывания и страну выбытия чревато нарушением их прав по политическим мотивам, должны иметь реальную возможность получить политическое убежище. В случае требования данных стран о выдаче им лиц, заявивших просьбу о предоставлении им политического убежища, Российская Федерация должна проводить предварительную проверку достаточности оснований для их привлечения к уголовной ответственности и достаточности оснований полагать, что выдаваемое лицо не станет жертвой преследования.

Совет также считает, что при выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации по основаниям, предусмотренным ст.ст. 18.8. и 18.10 КоАП РФ следует:

- разработать критерии применения административного выдворения и разработать проект поправок в ст.18.8 и 18.10 КоАП РФ;

- искоренить имеющиеся случаи применения к выдворяемым жестокого и унижающего обращения и наказания;

- считать выдворение крайней мерой принуждения и применять его лишь к лицам, ранее неоднократно привлекавшимся к административной ответственности (недопустимо выдворение граждан, ранее к административной ответственности не привлекавшимся);

- предоставлять выдворяемым возможность добровольного выезда за пределы Российской Федерации, при этом им должен быть разъяснён порядоквыезда , в т.ч. возможность приобретения билетов за собственный счет;

- ограничить нахождение выдворяемых в помещениях для задержанных территориальных органов внутренних дел сроком не более 3-х часов. Задерживаемые на срок более трёх часов направляются в специальные помещения (специальные приёмники), оборудованные местами для сна и обеспечивающими питание задержанных («Положение об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц», утвержденное постановлением Правительства РФ от 15.10.2003 г. № 627);

- Правительству РФ следует урегулировать правовое положение лиц указанной категории в Положении о порядке и условиях содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы территории Российской Федерации, с учетом недопустимости создания выдворяемым условий содержания, аналогичных условиям содержания административно задержанных. Выдворяемым должны разрешаться свидания не только с близкими родственниками, но и с друзьями и знакомыми. Помещения для содержания выдворяемых должны быть оборудованы ванными комнатами с душем и туалетом, электробытовыми приборами (чайник, телевизор, холодильник) и посудой (ложки, ножи). Также выдворяемые должны иметь возможность беспрепятственно пользоваться телефонной связью и компьютерной техникой, беспрепятственно передвигаться в дневное время по зданию Центра содержания иностранных граждан, пользоваться услугами библиотеки, спортивного зала;

- считать недопустимым нахождение выдворяемых в местах временного содержания иностранных граждан свыше 60 дней;

- создать упрощенный уведомительный порядок регистрации трудовых мигрантов в территориальных органах ФМС, предусматривающий обязательное дактилоскопирование и уведомление о контактном адресе и телефонном номере мигранта.

Настоящие Рекомендации приняты на специальном заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека 24 декабря 2012 г. и одобрены путем заочного голосования.

Председатель Совета М. Федотов

Анонсы

Видео

Специальное заседание по вопросам медицины

Фотоматериалы

Президент России