Блоги членов Совета

Экспертное заключение комиссии на законопроект № 191469-6 (о выдаче российских паспортов уроженцам РСФСР)

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

на проект федерального закона № 191469-6 «О внесении изменений

в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»,

внесенного депутатом Государственной Думы Свергуновой М.Н.

Комиссией по миграционной политике и защите прав человека в сфере межнациональных отношений Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Комиссия) проведена правовая экспертиза проекта федерального закона № 191469-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», внесенного депутатом Государственной Думы Свергуновой М.Н.

Рассматриваемый законопроект, как следует из пояснительной записки, призван прекратить сложившуюся правоприменительную практику, когда «лицам из числа граждан бывшего СССР, родившимся на территории Российской Федерации (РСФСР), неправомерно отказывают в признании их гражданами Российской Федерации, несмотря на то, что эти лица не изъявляли желания отказаться от гражданства Российской Федерации». Автор пояснительной записки ссылается также на правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в постановлении от 16.05.96 г. № 12-П, и предлагает ее закрепить.

Необходимость поправок, по мнению автора, обусловлена тем, что в настоящее время некоторые положения Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» имеют неопределенную, противоречивую и неконституционную форму изложения, что приводит к разному истолкованию этих норм и исключает возможность правильного определения наличия гражданства РФ у бывших граждан СССР, родившихся на территории Российской Федерации (РСФСР).

В законопроекте предлагается ввести в статью 3 Федерального закона от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее - Федеральный закон) понятия «признание гражданства» и «определение наличия гражданства» для рассматриваемых в законопроекте лиц.

Также предлагается дополнить основание приобретения гражданства Российской Федерации по рождению в пункт «а» статьи 11 уточнением «в том числе путем его признания», а статью 12 часть 3 дополнить положением, воспроизводящим условие признания гражданства Российской Федерации по рождению из части второй статьи 13 Закона РФ от 28.11.91 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» (далее – Закон РФ от 28.11.91 г.).

В законопроекте предлагается исключить пункт «а» части 2 статьи 14 Федерального закона, а также уточнить и расширить название и содержание статьи 42, подтвердив действительность документов, выданных по ранее действовавшему законодательству о гражданстве и семейному законодательству.

Комиссия подтверждает, что из действующего Федерального закона и ранее действовавшего Закона РФ от 28.11.91 г. и практики их применения вытекает очевидная неопределенность в вопросе о наличии гражданства Российской Федерации у лиц, ранее состоявших в гражданстве СССР, приобретших гражданство Российской Федерации по рождению и в установленном законом порядке от него не отказавшихся.

Многие из лиц указанной категории имеют иное гражданство и иностранный паспорт.

В то же время, иностранными гражданами они не являются, т.к. в силу статьи 2 Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и статьи 3 Федерального закона иностранным гражданином признается лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.

Устанавливая запрет лишения гражданина Российской Федерации российского гражданства, Конституция РФ определяет, что гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральными законами, является единым и равным независимо от оснований приобретения (части 1 и 3 статьи 6 Конституции РФ).

Единственным основанием прекращения гражданства Российской Федерации (кроме отмены решения о принятии в гражданство) является выход из него путем добровольного письменного волеизъявления. После этого полномочным государственным органом, ведающим вопросами гражданства, принимается официальное решение о регистрации прекращения гражданства Российской Федерации, и гражданство прекращается лишь с момента регистрации его прекращения.

Таким образом, не только приобретение, но и прекращение гражданства Российской Федерации не может происходить без соблюдения установленной законом процедуры, несоблюдение которой свидетельствует о сохранении гражданства Российской Федерации.

Практически никто из лиц, состоявших в гражданстве СССР и приобретших гражданство Российской Федерации (в т.ч. в результате признания) по Закону РФ от 28.11.91 г., от него не отказывался и решения о регистрации прекращения их российского гражданства в установленном порядке не принимались. Поэтому лица указанной категории продолжают состоять в гражданстве Российской Федерации до тех пор, пока не прекратят его в соответствии с законом на основании добровольного волеизъявления.

Такой вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 16.05.96 г. № 12-П, на которую сослался автор в пояснительной записке.

При этом, Комиссия считает необходимым обратить внимание на важнейшее обстоятельство, связанное с распространенной ошибочностью толкования в правоприменительной практике постановления Конституционного Суда РФ от 16.05.96 г. № 12-П.

Конституционный Суд РФ при проверке конституционности положений законов принимает решение только по предмету, указанному в жалобе (часть 3 статьи 73 Федерального конституционного закона от 21.07.94 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации») и осуществляет конкретный (а не абстрактный) нормоконтроль по жалобе заявителя, что отражается на полноте итоговой правовой позиции Суда.

Так, поскольку обратившийся с жалобой в Конституционный Суд РФ Смирнов А.Б., не являлся гражданином иностранного государства, ранее входившего в состав СССР, как того и требовал примененный в его деле пункт «г» статьи 18 Закона РФ от 28.11.91 г., именно поэтому этот юридический факт отмечен Судом и в мотивировочной части, и в пункте 1 резолютивной части данного постановления.

Между тем, наличие или отсутствие гражданства иного государства у лица, родившегося на территории Российской Федерации, не имеет правового значения для определения наличия у него гражданства Российской Федерации, приобретенного по рождению, поскольку не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации ни приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства (часть 2 статьи 6 Федерального закона), ни его проживание за пределами России (статья 4 Закона РФ от 28.11.91 г., часть 3 статьи 4 Федерального закона).

Поэтому является ошибочным ограничительное толкование данного постановления Конституционного Суда РФ о необходимости лицу не иметь иного гражданства для признания за ним российского, приобретенного по рождению, от которого он не отказывался.

Депутатом Государственной Думы Свергуновой М.Н. правильно воспринята изложенная правовая позиция Конституционного Суда РФ, что «согласно части второй статьи 13 Закона лица, родившиеся 30 декабря 1922 года и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению, если они родились на территории Российской Федерации. Из этого положения вытекает, что такие лица состояли в российском гражданстве уже с момента рождения и в силу статьи 6 (часть 3) Конституции Российской Федерации не могут считаться лишившимися этого гражданства, если только не утратили его по собственному свободному волеизъявлению» (пункт 3 постановления).

В то же время, соглашаясь с автором законопроекта в оценке сложившейся правоприменительной практики, Комиссия считает юридически более правильным внести изменение не в статью 12 «Приобретение гражданства Российской Федерации по рождению», а в статью 5 «Граждане Российской Федерации» во избежание фактически повторного принятия в гражданство указанных лиц, по следующим основаниям.

Наличие у лица гражданства Российской Федерации определяется на основании законодательства, действовавшего на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие указанного гражданства (часть 7 статьи 4 Федерального закона).

На лиц, состоявших в гражданстве СССР и родившихся на территории Российской Федерации (РСФСР), распространяются условия первичного приобретения гражданства Российской Федерации по рождению, установленные Законом РФ от 28.11.91 г. (статья 13).

К моменту вступления в силу Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 г. эти лица уже приобрели гражданство Российской Федерации, в связи с чем их правовой статус регулируется пунктом «а» статьи 5 Федерального закона как уже являющихся гражданами Российской Федерации.

Следовательно, отпадает предлагаемая законопроектом необходимость фактически повторного приобретения гражданства Российской Федерации теми лицами, которые были признаны законом 1991 года гражданами России по рождению.

Комиссия предлагает внести изменение и дополнение в статью 5 в следующей редакции:

«Статья 5. Граждане Российской Федерации

1. Гражданами Российской Федерации являются:

а) лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Федерального закона;

б) лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

2. Лица, родившиеся 30 декабря 1922 года и позднее и состоявшие в гражданстве СССР, являются гражданами Российской Федерации по рождению, если они родились на территории Российской Федерации или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории Российской Федерации.

Указанные лица состоят в гражданстве Российской Федерации непрерывно со дня своего рождения, если не прекратили гражданство Российской Федерации путем свободного волеизъявления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Под территорией Российской Федерации в данном случае понимается территория РСФСР по состоянию на дату их рождения».

В случае же, если лица, родившиеся 30 декабря 1922 года и позднее и состоявшие в гражданстве СССР, прекратили гражданство Российской Федерации путем свободного волеизъявления в соответствии с законодательством Российской Федерации, то они могут приобрести гражданство Российской Федерации лишь в упрощенном порядке на основании в т.ч. части 2 статьи 14 Федерального закона.

В связи с этим, пункт «а» части 2 статьи 14 Федерального закона следует сохранить и не исключать.

На основании изложенного, Комиссия считает излишним предложенное автором законопроекта предложение о введении в статью 3 Федерального закона понятий «признание гражданства» и «определение наличия гражданства» для рассматриваемых в законопроекте лиц, а также дополнение основания приобретения гражданства Российской Федерации по рождению в пункте «а» статьи 11 уточнением «в том числе путем его признания».

Комиссия по миграционной политике и защите прав человека в сфере межнациональных отношений Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека считает проект федерального закона № 191469-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», внесенный депутатом Государственной Думы Свергуновой М.Н., подлежащим принятию с учетом высказанных предложений.

Настоящее экспертное заключение подготовлено членом Совета Е.А. Бобровым и экспертом Комиссии С.С. Скотниковым.

29 января 2013 г.

Руководитель Комиссии Е.А. Бобров

Анонсы

Видео

Специальное заседание по вопросам медицины

Фотоматериалы

Президент России